Теоретические и практические аспекты при исследовании института таможенного права

(РТА:НАУКА, 24.10.2013) В период с 23-24 октября 2013 г. в Российской таможенной академии был проведен учебно-методический сбор с руководителями и научно-педагогическими работниками Российской таможенной  академии и филиалов на тему “Актуальные вопросы методики подготовки и проведения практических занятий с применением новых програмных средств Российской таможенной академией“. На научной площадке с докладом выступил директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, аспирант Научно-исследовательского центра Российской таможенной академии Д.В. Некрасов. Редакция информационного ресурса РТА:НАУКА представляет вниманию доклад Дмитрия Викторовича.

ДОКЛАД

«Теоретические и практические аспекты при исследовании института таможенного права»

(учебно-методический сбор  с руководителями и научно-педагогическими работниками  Российской таможенной академии и филиалов. г Люберцы, 23.10.2013 г.)

  Д.В. Некрасов

Директор департамента таможенного законодательства

и правоприменителной практики ЕЭК,

аспирант Научно-исследовательского центра

Российской таможенной академии

E-mail: info-ndv@yandex.ru

СЛАЙДЫ

(СЛАЙД 1) – Название темы

Уважаемые руководство и научно-педагогический персонал Российской таможенной академии, уважаемые коллеги.

В своем докладе я хотел бы затронуть некоторые теоретические и практические аспекты, которые значимы при исследовании института таможенного права (на  примере института уполномоченного экономического оператора).

Как известно, Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской федерации уже стал объективной реальностью и уже не первый год доказывает свою эффективность. Международные стандарты в сфере таможенного администрирования, правоприменительная практика,  а также продуктивный диалог Евразийской экономической комиссии (далее – ЕЭК), таможенных органов с бизнес-сообществом, подтверждают тезис о необходимости дальнейшего совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (далее – ТС). 

Интеграционные процессы, происходящие на территории ТС и Единого экономического пространства (далее – ЕЭП), побуждают экспертов и международное таможенное сообщество по-новому переосмыслить существующие теоретические и практические подходы в области таможенного регулирования, а также отдельные институты таможенного права в таможенном законодательстве Таможенного союза.

Общеизвестно, что правовой институт – это устойчивая, сложившаяся группа правовых норм, объединенных в таковую устойчивым и сложившимся видом регулируемых общественных отношений[1], и является гораздо меньшей, по сравнению с отраслью совокупностью юридических норм.[2] Главная функция правового института состоит в том, чтобы в пределах своего  участка общест­венных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование.

(СЛАЙД 2) – Институты таможенного права

В таможенном праве можно выделить около 40 правовых институтов, регулирующих правоотношения в сфере таможенного дела.  Процесс совершенствования таможенного регулирования связан с развитием и совершенствованием соответствующих  институтов таможенного права. В связи с этим особая роль отводится теоретическим и практическим характеристикам, свойствам, особенностям  модернизируемого правового института.    В настоящий момент вопрос совершенствования института УЭО связан, по нашему мнению, с совершенствованием административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.

Приступая к исследованию правового института, прежде всего, возникает вопрос об элементах предмета регулирования института таможенного права. Понимание их содержания и особенностей позволяет сформулировать направления дальнейшего совершенствующие правового института.

 (СЛАЙД 3) – Элементы предмета регулирования института таможенного права

Применительно к институту УЭО  такими элементами являются:

1. правоотношения в связи с предоставлением административно-правового статуса УЭО, а также реализацией правомочий по применению специальных упрощений (преимуществ);

2. лица, которым предоставляется статус УЭО;

3. таможенные органы;

4. деятельность УЭО;

5. права и обязанности УЭО;

6. права и обязанности таможенных органов;

7. условия предоставления административно-правового статуса УЭО;

8. специальные упрощения (как исключительное право на совершение таможенных операций).

Самостоятельное изучение каждого из вышеприведенных элементов позволяет сформулировать видение правового института как комплексного правового явления в целом. 

 (СЛАЙД 4) – Правовой инструментарий (источники) совершенствования института таможенного права.

Понятие «совершенствование» в широком смысле означает качественное закономерное изменение какого-либо объекта, направленное на улучшение состояния, придания новых качеств, которые необходимы для обеспечения
соответствия меняющимся внешним условиям и целям функционирования.^[3]

В этом контексте правоприменительная практика,  правовые нормы, регулирующие правоотношения с участием УЭО, программы УЭО, реализуемые зарубежными таможенными администрациями, являются тем правовым инструментом, посредством которого правовой институт подвергается анализу на предмет его дальнейшего развития и совершенствования. 

На слайде 4 представлены базовые источники, на основе которых исследователь может сформировать представление об отдельном институте таможенного права, а также определить перспективы совершенствования правовых норм, формирующих этот институт.     

Выводы об институте УЭО как ин6ституте таможенного права приведены на  (СЛАЙДЕ 5) – Институт УЭО как институт таможенного права.

 (СЛАЙД 6) – Актуальные вопросы института УЭО

На наш взгляд, на теоретическом и на практическом уровне остается комплекс неразрешенных вопросов в связи с реализацией потенциальных возможностей для экономических операторов, а также безопасной цепи поставки товаров. 

 Вопросы, которые заслуживают внимания в этой связи, представлены на слайде 6.

Прежде всего, к  ним относятся:

– Место института УЭО в системе таможенного законодательства ТС;

– Проблематика понятийного аппарата института УЭО;

– Субъекты, наделенные статусом УЭО, анализ возможности расширения круга участников программ УЭО в ТС и ЕЭП;

– Специальные преимущества УЭО как исключительное право на совершение таможенных операций;

– Соотношение национальных программ УЭО государств-членов ТС, а также административно-правового статуса УЭО юридических лиц Белоруссии, Казахстана и России. Единство и различия;

–Административные процедуры в связи с представлением статуса УЭО;

– Соответствие программ УЭО в государствах-членах ТС Рамочным стандартам по безопасности и упрощению мировой торговли, а также передовой практике таможенного администрирования;

-Перспективы совершенствования административно-правового статуса УЭО в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России;

-Взаимное признание статуса УЭО в Белоруссии, Казахстана и России таможенными органами государств-членов ТС.  

 В этой связи приведем несколько примеров.

  Пример № 1

(СЛАЙД 7) –Проблемы понятийного аппарата

Правоприменительная практика рассматриваемого института оперирует такими правовыми категориями как «уполномоченный экономический оператор», «статус УЭО», «присвоение статуса УЭО», «специальные упрощения», «таможенные упрощения», «таможенные преимущества», «программа УЭО», «взаимное признание статуса УЭО».  Однако ни действующее таможенное законодательство, ни теория права не раскрывает их содержания.

Пример № 2

(СЛАЙД восемь) – Проблематика статуса УЭО.

Согласно Рамочным стандартом безопасности и упрощения мировой торговли актуальным вопросом в практике таможенного администрирования является организация безопасной цепи поставки товаров от производителя до его конечного потребителя, а также внедрение соответствующих стандартов безопасности. В отличие, например, от практики ЕС, Японии, США статус УЭО в Таможенном союзе не может быть предоставлен таможенным представителям, перевозчикам, операторам портов, СВХ,  экспедиторам.

Пример  № 3

(СЛАЙД 9) – Соответствие программы УЭО Рамочным стандартам

Соблюдение установленного набора требований и условий является правовым основанием предоставления статуса УЭО. И если большая часть рекомендаций ВТамО в этой связи успешно реализована в национальных программах УЭО  Белоруссии, Казахстана и России (например, соответствие таможенным требованиям, наличие у экономического агента удовлетворительной системы ведения коммерческой документации, безопасность перевозки и безопасность груза), то другая часть стандартов ВТамО  должна рассматриваться  в ближайшее перспективе.

Последнее затрагивает требования «безопасности торгового партнера», «безопасности персонала УЭО», «подготовки кадров УЭО», «кризисного управления» и др.

На наш взгляд, в настоящий момент отсутствует необходимый понятийный аппарат. Например, проблематично совершенствовать правовой статус УЭО или расширять специальные упрощения, категоризации УЭО, если ни теория таможенного  права, ни  действующее законодательство ТС не раскрывает эти понятия. Причем ответ на этот вопрос не содержится ни в Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, ни в материалах передовых правоприменительных практик. 

 (СЛАЙД 10) – Направления совершенствования таможенного администрирования.

Несмотря на то, что институт УЭО появился в правовой системе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации  6 июля 2010 года в связи с вступлением в силу ТК ТС практический интерес в его дальнейшем развитии на территории ТС начал по-особому проявляться в период разработки Основных направлений совершенствования таможенного администрирования в рамках, разработчиком которых выступила Евразийская экономическая комиссия в конце 2012 г. Например, в первоначальном варианте Основные  направления совершенствования таможенного администрирования в рамках Таможенного союза в 2012-2015 годах применительно к УЭО  содержали, в том числе  направления работы, указанные на  слайде 10.

 (СЛАЙД 11)  – Специальные упрощения

В соответствии со ст. 38 ТК ТС под уполномоченным экономическим оператором понимают юридическое лицо, отвечающее условиям, указанным в статье 39 ТК ТС, которое вправе пользоваться специальными упрощениями, предусмотренными статьей 41 ТК ТС. Статус УЭО позволяет юридическому лицу получать специальные упрощения, установленные ст. 41 ТК ТС             

Однако обратите внимание на несколько фактов.

Во-первых, в таможенном законодательстве отсутствует дефиниция понятия «специальные упрощения».

Во-вторых, перечень специальных упрощений, установленных статьей  41 ТК ТС не связан с упрощением таможенного контроля, что имеет место в зарубежной правоприменительной практике.

 И, наконец, в третьих, УЭО может применять специальные упрощения только на территории государства-члена ТС, где был предоставлен статус УЭО.  Статус УЭО не действует на всей территории Таможенного союза.

 (СЛАЙД 12) – Структура правового статуса УЭО

И это именно та ситуация когда на помощь пришла наука. Проанализировав общие подходы теории права, теории административного права, а также актуальные научно-исследовательские работы, затрагивающие вопросы административно-правового статуса субъектов административного права, мы сформировали перечень структурных элементов правового статуса  УЭО.

Обратите внимание, что правовой статус УЭО имеет свою структуру, которая состоит из набора элементов, и позволяют судить о его целостности. При этом основным элементом правового статуса УЭО, выделяющего его из родовой группы юридических лиц,  является право на применение специальных упрощений (преимуществ).

Исследование каждого из элементов правового статуса УЭО сквозь призму зарубежной правоприменительной практики,  иностранного законодательства, а также информационно-аналитических материалов, позволило нам сформировать критерии оценки на предмет возможного совершенствования правового статуса УЭО в ТС. 

 (СЛАЙД  13)  – Содержание понятия «спец. упрощения»

Что касается совершенствования понятийного аппарата, то по нашему мнению, специальные упрощения – исключительное право на совершение отдельных таможенных операций юридическими лицами, которые соответствуют условиям присвоения статуса уполномоченного экономического оператора, а также предусмотренная таможенным законодательством Таможенного союза возможность требовать от таможенных органов совершить определенные действия (воздержаться от действий) в связи с предоставлением таможенных упрощений.

Субъективное право – это принадлежащее конкретному лицу правомочие, основное на объективном праве.  В связи с этим, например, проведение таможенных операций, связанных с выпуском товаров, в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора – субъективное право или, по-другому, – правомочие уполномоченного экономического оператора.

 Визуализация изложенного подхода в части содержания  термина «специальные упрощения», а также толкование этого понятия  представлена на слайде 13.

 (СЛАЙД 14) –  Спец. упрощения ТК ТС и национальных актов РБ, РФ и РК

Основываясь на вышеприведенном подходе по структуризации  правового статуса УЭО нами был проведен сравнительный анализ его элементов в разрезе национальных программ  УЭО Белоруссии, Казахстана и России. Как оказалось, участники внешнеэкономической деятельности государств-членов ТС имеют разный правовой статус. 

Анализ законодательства государств–членов ТС позволил выявить особенности применения специальных упрощений, равно как и их категоризацию. Так, наряду со специальными упрощениями, установленными статей 41 ТК ТС, Кодекс Республики Казахстан   от 30.06.2010 г. № 296-4  «О таможенном деле в Республике Казахстан» дополнительно вводит такие упрощения как (1) предоставление таможенным органам в электронном виде предварительной информации о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу таможенного союза, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары[4]; (2) при осуществлении процедуры таможенного транзита таможенные органы не требуют предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин и налогов, предусмотренных статьей 321 Кодекса, если в качестве декларанта выступает УЭО.[5] 

Обратимся к статье 86 ФЗ РФ от 27.11.2010 г. № 311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Данным правовым актом установлено, что завершение таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров, следующих в адрес УЭО при их ввозе в РФ в соответствии с частью 3 статьи 87 ФЗ от 27.11.2010 г. № 311 является специальным упрощением.[6] Вместе с тем, это упрощение не содержится в перечне специальных упрощений, установленных статьей 41 ТК ТС. Напротив, данная норма регулирует особенности завершения процедуры таможенного транзита, но не операций по временному хранению товаров.

Более того, российское законодательство к иным специальным упрощениям относит предварительное таможенное декларирование товаров, в том числе с подачей неполной и (или) периодической таможенной декларации, подачу неполной таможенной декларации и периодическое таможенное декларирование в соответствии со статьями 193 и 194 ТК ТС и со статьями 211 – 215 ФЗ от 27.11.2010г. № 311 «О таможенном регулировании в Российской
Федерации».

 По нашему мнению, правовая коллизия заключается в том, что с одной стороны, предварительное таможенное декларирование товаров действительно является упрощением, правовым инструментом, посредством которого осуществляется содействие торговле и сокращению затрат времени, а также финансовых издержек участников ВЭД. Однако,
с другой стороны, оно не в входит в перечень упрощений, установленных ст. 41 ТК
ТС. 

 При исследовании правовых актов и правоприменительной практики России, Белоруссии и Казахстана нами были установлены и другие особенности правового регулирования АПС УЭО. Причем выявленные отличия касаются требований и условий включения в реестр УЭО, вида деятельности юридического лица, количества сведений и документов, представляемых в таможенный  орган для включения в реестр УЭО, гарантий статуса УЭО и возможности применения специальных упрощений, компетенции таможенных органов в рамках правоотношений, участником которых является УЭО. Таким образом, с одной стороны, согласно ТК ТС институт УЭО как правовой инструмент содействия внешней торговли и упрощения таможенных процедур функционирует на таможенной территории ТС, а с другой  стороны, имеет национальные особенности и действует строго в рамках территорий каждого из государств–членов Таможенного союза. В этом контексте уполномоченные экономические операторы в России Белоруссии и Казахстане имеют разные АПС, элементы которого обладают своей спецификой и отличиями.   

(СЛАЙД 15) – Категории УЭО

Изучив материалы Всемирной таможенной организации, передовых практик УЭО, нельзя не прийти к пониманию того, что национальные  программы УЭО, реализуемые на территории ТС отличаются по субъектному составу.

Так, согласно Рамочным стандартам ВТамО уполномоченный экономический оператор – сторона, вовлеченная в международное перемещение товаров при выполнении любой функции одобренной Таможенной администрацией, как соответствующей стандартам ВТамО или эквивалентным стандартам безопасной цепи поставок. При этом уполномоченные экономические операторы могут включать производителей, импортеров, экспортёров, брокеров, перевозчиков, консолидаторов, посредников, операторов портов, аэропортов, терминалов, интегрированных операторов, склады хранения, дистрибьюторов и  экспедиторов.[7]  На слайде 15 представлены категории юридических лиц, которым может быть представлен статус УЭО в рамках обеспечения безопасной цепи поставки товаров согласно Рамочным стандартам и правоприменительной практике ЕС, США.

Вместе с тем, практическая реализация аналогичного подхода  в ТС ограничивается  пунктом 2 ст. 41 ТК ТС, в соответствии с которым специальные упрощения применяются только в том случае, если УЭО вправе выступать декларантом товаров. Т.е., сочетать возможности, вытекающие из правового статуса  УЭО с возможностями таможенного представителя, перевозчика, владельца склада
временного хранения становится невозможным. 

(СЛАЙД 16) – Направления совершенствования института УЭО в государствах-членах ТС

На слайде 16 представлены  направления по совершенствованию института УЭО в государствах-членах Таможенного союза. Например, Распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р утвержден план мероприятий «Совершенствование таможенного администрирования». Для уполномоченного экономического оператора российская Сторона обозначила 2 перспективы:

(1) унификация специальных упрощений для уполномоченных экономических операторов производственного или иного типа, при условии, что такая унификация не приводит к сокращению преимуществ, льгот и привилегий для уполномоченных экономических операторов. При этом ожидаемый результат – сокращение издержек добросовестных участников ВЭД, связанных с хранением товаров и простоем транспортных средств; 

(2) осуществление выпуска товаров до подачи декларации на товары без расчета сумм обеспечения по конкретной товарной партии для всех уполномоченных экономических операторов. Ожидаемый результат – сокращение издержек уполномоченных экономических операторов и обеспечение выпуска товаров в сроки, не превышающие 2 часов.^[8]
И если для первого мероприятия установлен срок январь 2014 г., то второе должно было реализовано в январе 2013 г.

В свою очередь приоритеты совершенствования института УЭО в Республике Казахстан отражены  в Постановлении Правительства от 30.05.2012  № 702 «Об утверждении Плана мероприятий на 2012 – 2014 годы по улучшению позиции Республики Казахстан по индикатору «Международная торговля» рейтинга «Doing Business» Всемирного банка», а также Распоряжение Премьер-Министра РК от 14 марта 2013 года № 47-р «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию налогового и таможенного администрирования». В частности, план предусматривает:

(1) выработку предложений по совершенствованию требований, предъявляемых для получения статуса УЭО;^[9]

(2) выработка предложений по введению обязанности предоставления УЭО в дополнительной отчетности в отношении реализуемых товаров; ^[10]

 (3) выработка предложений по внесению изменений в таможенное законодательство Таможенного союза по созданию условий для перехода УЭО по товарам народного потребления на режим транспортно- логистических компаний;

 (4) проверки УЭО на основании рекомендаций, выданных системами управления рисков НК МФ и КТК МФ.

Приведенные перспективы совершенствования правового статуса УЭО и института УЭО в государствах-членах ТС, на наш взгляд, несовершенны.

 (СЛАЙД 17) – Совершенствование правового статуса УЭО

Выше-озвученное – только небольшая часть вопросов, которые требуют своего  практического  разрешения.

По нашему мнению, направления развития института УЭО и совершенствования правового статуса УЭО в ТС на современном этапе сводятся к следующему:

-Совершенствование понятийного аппарата института УЭО ;

– Расширение категорий субъектов – участников программ УЭО ;

– Расширение перечня специальных упрощений для УЭО ;

– Категорирование статуса УЭО;

– Совершенствование требований и условий предоставление статуса УЭО, в т.ч. посредством формирования единых требований и условий ;

– Разработка единой программы УЭО на территории ТС;

– Разработка единой процедуры авторизации  (предоставления статуса УЭО) таможенными службами государств-членов ТС;

– Взаимное признание правового статуса УЭО таможенными органами Белоруссии, Казахстана и России ;

– Предоставление УЭО специальных упрощений на всей территории ТС ;

– Создание единой информационной системы взаимодействия таможен и экономических операторов в рамках программы УЭО.

 В завершении  отмечу, что тематика развитие правового института УЭО, а также совершенствования  правового статуса УЭО интересна и перспективна. На сегодняшний день существует комплекс вопросов в этой области, которые на наш взгляд, должны быть позиционированы в рамках разрабатываемой концепции совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе. В настоящий момент нами проводится исследование теоретических и практических аспектов развития института УЭО в ТС.

Результаты этой исследовательской работы представлены для общего обозрения в научных журналах, а также электронных ресурсах в сети интернет.

В этом контексте мы будем признательны экспертному сообществу за любые научно-обоснованные рекомендации и оценки наших разработок и аналитических материалов, а также научных положений применительно к институту УЭО.    

Спасибо за внимание.

---