В.Ю. Скиба
Директор Департамента таможенной инфраструктуры
Евразийской экономической комиссии
Доктор технических наук
Директор Департамента таможенного законодательства
и правоприменительной практики
Евразийской экономической комиссии
E-mail: info-ndv@yandex.ru
Инновации в информационных таможенных технологиях
(ДОКЛАД)
3-я Международная конференция «Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации: современность и перспективы развития в контексте формирования Единого экономического пространства». Белорусский государственный университет, г. Минск.–2012, 20 сентября
Сегодня развитие таможенных и информационных технологий в таможенных службах государств – членов Таможенного союза находится на высоком уровне, соответствующем в целом современным требованиям и опыту передовых таможенных администраций мира. Внедрено и интенсивно развивается электронное декларирование, предварительное информирование, продолжается унификация системы управления рисками, развитие транзитных технологий. Однако современный мир развивается очень динамично. Общество и бизнес требуют более простых и понятных правил таможенного администрирования и регулирования. Интересы государств при этом заключаются в достижении следующих стратегических целей:
– повышение устойчивости национальных экономик государств – членов Таможенного союза в условиях усиливающейся глобальной и региональной конкуренции;
– формирование привлекательного инвестиционного климата на таможенной территории Таможенного союза;
– обеспечение баланса между содействием международной торговли и обеспечением безопасности национальных интересов государств – членов Таможенного союза.
С учётом наработок и идей, которые накоплены сегодня в таможенных службах, исходя из массовой информатизации всего нашего общества, в Евразийской экономической комиссии сформулированы основные направления развития таможенного администрирования в Таможенном союзе. На них в своем докладе сфокусировал внимание Член Коллегии (Министр) Евразийской экономической комиссии по таможенному сотрудничеству Владимир Анатольевич Гошин.
Я в своем выступлении постараюсь более детально рассмотреть направления совершенствования информационных таможенных технологий. Сегодня таможенные службы Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации подошли к такому уровню информатизации, что необходимо принципиально пересмотреть и принципы автоматизации в таможенной деятельности, и сами таможенные технологии, иначе переход на новый уровень развития таможенного администрирования невозможен. Другими словами применить инновационный подход при развитии и модернизации информационных систем таможенных органов в частности и таможенных технологий в частности.
Понятийный смысл слова «инновации» заключается в проведении реформ и во внедрении новых технологий, в том числе основанных на достижение науки или передового опыта.
В настоящее время без информационных технологий уже невозможно даже представить любую деятельность, в том числе и деятельность таможенных органов.
Так какие же инновации необходимо применять в настоящее время, чтобы добиться качественно нового уровня развития деятельности таможенных органов, позволяющего обеспечить баланс между содействием международной торговли и обеспечением безопасности национальных интересов государств – членов Таможенного союза?
Для ответа на этот вопрос надо сначала осознать, на каком уровне сейчас находится автоматизация деятельности таможенных органов государств – членов Таможенного союза.
Существующая традиционная схема информационного взаимодействия при реализации таможенных операций приведена на Рис. 1. Имеет место передача электронных копий около 50 документов, более 200 информационных реквизитов, которые зачастую дублируют друг друга. Кроме этого, несмотря на то, что структуры и форматы электронных копий таможенных документов, а также протоколы информационного взаимодействия, в основном стандартизованы, процессы выполнения таможенных операций в таможенных службах реализованы на основе национальных правовых актов, регламентирующих действия должностных лиц таможенных органов. В результате основным принципом функционирования существующих информационных систем таможенных органов является автоматизация деятельности конкретных должностных лиц, от которых зависит выполнение конкретных таможенных операций.
Рис. 1.
Рис. 2.
В этих условиях, достижение поставленных стратегических целей невозможно без коренного пересмотра подходов к автоматизации деятельности таможенных органов. Требуется обеспечить переход от автоматизации деятельности должностных лиц таможенных органов (функций и операций таможенного инспектора) на национальном уровне к автоматизации реализации таможенных процедур на всей таможенной территории Единого экономического пространства государств – членов Таможенного союза как единых общих (сквозных) процессов. Такой переход должен обязательно характеризоваться:
– уникальной идентификацией участников внешнеэкономической деятельности на таможенной территории Таможенного союза (далее – участников ВЭД);
– реализацией принципов «одного окна» и «однократного представления сведений» при взаимодействии участников ВЭД с таможенными и иными государственными органами;
– реализацией в пунктах пропуска через Таможенную границу принципа «одной остановки» совместно с реализацией принципа «двух служб на границе»;
– автоматической регистрацией и выпуском деклараций натовары с использованием системы управления рисками и дифференциацией участников внешнеэкономической деятельности.
Рассмотрим более подробно предлагаемые инновации в информационных таможенных технологий.
В государствах-членах Таможенного союза финансовые и налоговые органы используют в своей деятельности национальные системы идентификации лиц. При таможенном декларировании приходится учитывать особенности национальных систем. Кроме того при совершении таможенных операций на территории Евросоюза резиденты Таможенного союза получают еще и идентификационный код EORI.
Система регистрации и идентификации хозяйствующих субъектов (EORI – Economic Operator’s Registrationand Indentification) внедрена и успешно функционирует в Европейском союзе, в целях упрощения процедур торговли, связанных с перемещением товаров через таможенную границу. Необходимо отметить, что регистрация в системе EORI не заменяет другие виды государственной регистрации, а дополняет их соответствующим идентификатором, используемым при совершении таможенных операций на территории Евросоюза.
Представляется актуальным создание аналогичной системы уникальной идентификации участников внешнеэкономической деятельности на территории Таможенного союза, с возможностью в перспективе ее интеграции с системой EORI. Создание такой системы упростит таможенные процедуры на территории Таможенного союза (например, при заполнении таможенных документов, при формировании профиля участника ВЭД в системе управления рисками), а также облегчит деятельность резидентов Таможенного союза на территории Евросоюза.
Перспективная схема информационного взаимодействия должна быть основана на реализации принципов «однократного представления сведений» при взаимодействии участников ВЭД с таможенными и иными государственными органами (Рис. 2). Перед Евразийской экономической комиссией стоит задача оптимизации уже сложившегося электронного документооборота и создание его для тех министерств и ведомств, которые не вовлечены в него в полной мере. Предстоит разработать единые формы документов, сообщений, форматов данных, стандартов и правил, определяющих интерфейсы информационного взаимодействия межведомственного и межгосударственного уровней.
Рис. 3.
Необходимо развитие и совершенствование нормативной базы Таможенного союза и приведение в соответствие с нею национальных законодательств государств – членов Таможенного союза, максимально исключив отсылочные нормы и национальные особенности в деятельности таможенных органов.
Кроме этого необходимо обеспечить стандартизацию и унификацию реализации таможенных процедур с использованием информационно-программных средств на уровне национальных сегментов информационных систем таможенных органов и обеспечить формирование интегрированной информационной структуры юридически значимого межгосударственного обмена данными и электронными документами на таможенной территории Таможенного союза на базе Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли
Несколько слов об Интегрированной информационной системе внешней и внутренней торговли (Рис. 4).
Рис. 4.
Проект создания данной системы является интеграционным и технологическим, поскольку он ориентирован на создание современной международной интегрированной системы, которая, не подменяя функции национальных систем, должна предоставить реальные правила, механизмы и интерфейсы для межведомственной и международной интеграции информационных ресурсов. В этом основная специфика и в этом же основные риски реализации проекта создания Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли.
В настоящее время в основном сформирована нормативная база, определяющая порядок внедрения и развития информационных технологий в Таможенном союзе.
Решением Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств от 19 ноября 2010 г. № 60 утверждена Концепция создания Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли и определены уполномоченные органы по созданию ее национальных сегментов. Концепция содержит общие цели, задачи, подходы и принципы решения вопросов связанных с созданием системы.
Приняты:
– Соглашение о создании, функционировании и развитии Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли;
– Соглашение о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на таможенной территории Таможенного союза.
Последнее Соглашение регулирует отношения, возникающие в процессе составления, отправления, передачи, получения, хранения и использования электронных документов государственными органами государств Сторон, физическими или юридическими лицами при применении информационных технологий для обмена электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза.
На Коллегии Евразийской экономической комиссии 7 июня этого года утверждены:
– план работ по созданию и развитию Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза на 2012 год;
– Положение о порядке взаимодействия Сторон при разработке проектной документации, сдаче-приёмке и модернизации программно-аппаратных средств интеграционного сегмента Комиссии Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза;
– Положение о фонде алгоритмов и программ Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза.
При этом информационном пространство Таможенного союза будет включать в себя информационную систему наднационального органа, национальные информационные системы министерств и ведомств и межгосударственные информационные системы по общим информационно-технологическим процессам (например, по общим таможенным процессам).
Интегрированная информационная система внешней и внутренней торговли будет состоять из центрального узла Евразийской экономической комиссии и узлов, разворачиваемых в каждом государстве – члене Таможенного союза. Взаимодействие между всеми узлами Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли должно обеспечиваться за счет создания и использования интеграционных сегментов, представляющих собой совокупность защищенной системы передачи данных и интеграционных шлюзов, входящих в состав каждого из узлов Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли.
Интеграционный сегмент Комиссии должен обеспечивать реализацию следующих функций:
– ведение и распространение общих информационных ресурсов (НСИ, НПИ, реестры и пр.);
– формирование статистических и аналитических информационных массивов на основе поступающей статистической и оперативной информации;
– предоставление единой точки доступа к информационным ресурсам Таможенного союза для внешних пользователей;
– управление узлами национальных сегментов путем общего мониторинга, централизованного обновления программного обеспечения и настроек интеграционных шлюзов (включая правила маршрутизации, правила форматно-логического контроля, обновления описание структур данных и т.д.).
При планировании мероприятий по созданию Интегрированной информационной системы внешней и внутренней торговли в приоритетном порядке учитываются работы, связанные с информационным обеспечением общих процессов Таможенного союза и проектированием новых технологий электронного взаимодействия, унификации электронных и бумажных документов, гармонизации данных. Реализация в пунктах пропуска через Таможенную границу принципа «одной остановки» совместно с реализацией принципа «двух служб на границе» при одновременном укреплении информационной составляющей и использованием интегрированных информационно-программных средств, автоматизирующих функции государственного контроля, серьёзно упорядочит и ускорит пересечение границы скоординировано действовать по реализации принципа двух служб на границе. Задачи и пути реализации принципа «двух служб» на границе приведены на Рис. 5, сущность принципа «одной остановки» на Рис. 6.
Следующая инновация – автоматическая регистрация и выпуск деклараций на товары с использованием системы управления рисками и дифференциацией участников ВЭД. С этой целью:
Во-первых, необходимо законодательно закрепить принцип первичности электронных документов. Что это означает? Сегодня в абсолютном большинстве случаев в качестве первоисточника традиционно рассматриваются бумажные документы, что позволяет даже при электронном декларировании требовать то один, то другой бумажный документ. Необходимо, чтобы в процессе таможенного контроля циркулировали в основном электронные документы, обеспечивалась их юридическая значимость, а бумажные документы предъявлялись только в крайне редких случаях.
Рис. 5.
Рис. 6.
Во-вторых, возрастающий товаропоток, интенсивность внешнеэкономической деятельности и сокращение штатной численности должностных лиц таможенных органов не оставляют других вариантов кроме как уход от тотального контроля на действительно выборочный, но метко стреляющий по цели. В основу такого контроля должна быть положена дифференциация участников ВЭД и применение с ее учетом системы управления рисками (далее – СУР). В этом случае декларирование товаров можно описать следующим образом (Рис. 7).
Участник ВЭД общается с таможенными органами исключительно в электронном виде. Отступление от этого правила (в пределах 5%) – товары, оформляемые в упрощённом или приоритетном порядке, по транспортным или
коммерческим документам, воинским пропускам, заявлениям и т.п., то есть в тех случаях, когда затраты на перевод информации в электронный вид существенно затрудняют или замедляют декларирование и выпуск товаров.
Для взаимодействия декларанта и таможенных органов закреплена законодательно и обеспечена информационными ресурсами система «одного окна» (рассматривали ранее). Эти документы (информация из них) запрашиваются и обрабатываются таможенными органами в режиме он-лайн из информационных систем других ведомств самостоятельно с использованием ИИСВВТ.
Рис. 7.
В информационных системах таможенных органов реализовано автоматическое сопоставление значимой информации из разрешительных документов со сведениями, заявленными в таможенной декларации. Существенная (до 50%) доля деклараций после автоматической проверки через систему управления рисками, в случае если риски не выявлены – выпускается автоматически.
Для этой цели радикально перенастроена СУР. В её основу заложен субъектный подход, сочетание механизмов ступенчатой дифференциации участников ВЭД по степени добросовестности, генератора случайных чисел, корректировки действующих «товарных» рисков.
При электронном декларировании документы одновременно с декларацией не требуются и запрашиваются у декларанта только в случае, если СУР выдаёт поручение инспектору проверить конкретные документы и определяет форму их представления – в электронном формализованном, сканированном или (в исключительном случае и для наиболее рисковых ситуаций) в бумажном виде. Документы, выдаваемые государственными органами, у декларанта не запрашиваются вообще. В целом количество видов документов, необходимых для таможенного контроля обычной поставки должно быть сокращено до 4 – 5. Мероприятия по совершенствованию декларирования приведут к тому, что выпуск значительной части деклараций будет происходить в пределах 10 – 15 минут. Поскольку большая часть деклараций не будет сопровождаться представлением документов, то и у декларанта время подготовки декларации сократится.
При этом существенная доля (до 20-30%) предприятий и компаний, имеющих стабильную многолетнюю таможенную и налоговую репутацию, будут подвергаться мерам таможенного контроля (особенно таким «тяжёлым» как таможенный досмотр, запрос дополнительных документов и сведений) в крайне редких случаях (количество контрольных операций в отношении таких участников может сократится на 70%). При этом дифференциации (оценке и проверке репутации) будут подвергаться все участники цепочки поставок (перевозчики, отправители, получатели, контрактодержатели, таможенные представители, владельцы складов), а не только декларанты.
В качестве ориентиров для служб можно ввести количественные показатели. Например, общее количество таможенных досмотров не должно превышать 10% партий при импорте и 5% партий при экспорте. В случае, если эти показатели превышаются, то таможенные службы совместно или каждая таможенная служба в отдельности корректируют СУР, уточняя области или индикаторы риска таким образом, чтобы избавиться от неэффективных рисков и вернуть количество досмотров в приемлемые пределы.
Вместе с тем, должна быть усилена административная и фискальная ответственность тех участников ВЭД, которые не выполняют нормы таможенного законодательства и тем самым злоупотребляют доверием государства. «Таможня на доверии» не означает бесконтрольности и безнаказанности. Упрощения таможенного оформления и таможенного контроля компенсируются через повышение эффективности СУР за счёт более тонкой её настройки, переориентации на субъектный принцип работы, накопления и анализа информационных ресурсов, расширения информационного взаимодействия с другими правоохранительными органами, анализа всей цепочки поставки товаров. Законодательство Таможенного союза ориентирует страны и предоставляет им возможности развивать СУР именно в этом направлении.
Основной упор в контрольных операциях необходимо сосредоточить на контроле после выпуска товаров.
Необходимо обеспечить единообразную правоприменительную практику применения таможенного законодательства, что позволит перейти от автоматизации деятельности должностных лиц таможенных органов к автоматизации реализации отдельных таможенных операций, когда должностные лица таможенных органов привлекаются только при срабатывании системы управления рисками или при иных обстоятельствах, требующих принятие решения должностным лицом (Рис. 8).
Распространение такого подхода на реализацию всех таможенных процедур позволит получить целый ряд положительных эффектов, например:
– исключается прямое взаимодействие должностных лиц таможенных органов с заинтересованными лицами при документальном контроле;
– должностные лица таможенных органов будут отвечать за конкретные таможенные операции при срабатывании системы управлениями рисками или иных обстоятельствах;
– высвобождается большое количество человеко-часов за счет автоматической работы систем.
Рис. 8.
Совместная реализация рассмотренных инновационных подходов позволит обеспечить переход от использования в таможенных органах учетных, статистических, информационно-справочных и информационно-расчетных систем, выполняющих запросы должностных лиц таможенных органов, к применению автоматических и интеллектуально-управляющих информационных систем, контролирующих выполнение таможенных процедур и обеспечивающих совместно с должностными лицами таможенных органов проведение таможенного оформления и контроля.
В заключении необходимо подчеркнуть, что достижение сформулированных стратегических целей и получение обозначенных результатов возможно только при совместной, постоянной и конструктивной работе должностных лиц Евразийской экономической комиссии, таможенных и иных государственных органов государств – членов Таможенного союза, а также и добросовестных участников ВЭД.
Совместными усилиями вполне возможно:
– во-первых, сделать электронное декларирование действительно электронным декларированием, а не электронной копией бумажного декларирования;
– во-вторых, реализовать принципы «одного окна», «однократного представления сведений» и «одной остановки», являющиеся основополагающими принципами при упрощении таможенных формальностей без снижения заданного уровня обеспечения национальной безопасности государств – членов Таможенного союза.