Экономические и правовые аспекты таможенного контроля

Мозер Сергей, Цэрэнчимэдийн Цагаанцоож

moser@teloneum.net

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ТОВАРОВ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

(Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы публично-правового регулирования в сфере экономики и  финансов», Финансовый университет при Правительстве РФ, г. Москва 23 июня 2014)

На сегодняшний день специалисты таможенных органов, анализируя направления совершенствования таможенного контроля, имеют неоднознач-ное понимание, как таможенного контроля, так и  применяемых мер таможенного контроля при совершении таможенных операций. В частности, часть специалистов полагает, что таможенный контроль начинается с момента пересечения товара таможенной границы, а деятельность таможенных органов (контрольные мероприятия), сопряженная с проверкой сведений о товаре, представленных электронным способом в рамках предварительного информирования, не относится к таможенному контролю.

Вместе с тем, проверка документов и сведений  является одной из форм таможенного контроля. Соответственно, если предварительное информиро-вание как таможенная операция не является предметом контрольных мероприятий таможенных органов, возникает вопрос о целесообразности предварительного направления сведений в адрес таможенной службы, если такие сведения не являются предметом таможенного контроля. Развивая эту мысль, К.А. Корняков, Ю.А. Егоров отмечают, что одним из действенных способов повышения качества проведения таможенных операций и таможенного контроля товаров и транспортных средств является предварительное информирование таможенных органов о предстоящем ввозе товаров для реализации внешнеэкономической сделки. В то же время,  реализация работы на границе по принципу «одна остановка» и «одно окно», создание единой базы для всех контролирующих органов, работающих на границе невозможно без внедрения системы предварительного информирования таможенных органов о товарах и транспортных средствах,   Пересекающих таможенную границу.^[1]        

 Несмотря на это, практика таможенного администрирования и подходы к процессу организации таможенного контроля отличаются, нет и консолидированной позиции по рассматриваемому вопросу. Таким образом, проблемой является не только понимание таможенных операций, в отношении которых осуществляется контрольно-надзорная деятельность таможенными органами, но и осознание того, что есть таможенный контроль при совершении таможенных операций. Более того, специалисты имеют неоднозначное видение объектов и предметов таможенного контроля, равно как и применяемых мер контроля  в контексте совершения таможенных операций. Например, можно ли рассматривать «формирование и использование информационных ресурсов» как способ таможенного контроля при совершении таможенной операции предварительного информирования?   

С одной стороны, ученые и таможенные специалисты имеют видение того, что сокращение времени и финансовых расходов участников ВЭД на границе является следствием совершенствования таможенного контроля и содействует увеличению трансграничных  товаро-потоков. В тоже время отдельные исследователи считают, что процесс совершенствования таможенного контроля – это совершенствование технологии таможенного контроля, а также технологических схем пункт пропуска, применение современных технических средств таможенного контроля (далее – ТСТК) и программного обеспечения.  Однако технология таможенного контроля и ТСТК не является действием, или контрольно-надзорной деятельностью таможенного органа, а следовательно, не является и таможенным контролем. Это инструмент контроля, но не таможенный контроль непосредственно. Более того, применение ТСТК или соответствующих программ в международной практике таможенного администрирования является показателем таможенной инфраструктуры, но не таможенного контроля.

Эксперты Евразийской экономической комиссии, а также специалисты Подкомитета по таможенным процедурам Азиатско-Тихоокеанского экономического сообщества в целях совершенствования таможенного администрирования и таможенного контроля считают необходимым развивать системы (институты) предварительного информирования, электронного декларирования,  «единого окна», автоматического выпуска, аудита после выпуска, уполномоченного экономического оператора  (далее – УЭО). Вместе с тем, на практическом и теоретическом уровне отсутствует анализ вопроса о соотношении, глубине, степени применяемых мер таможенного контроля при совершении таможенных операций для каждой из поименованных систем. Также остается неясным, каким образом проанализировать рассматриваемые перспективные институты совершен-ствования таможенного администрирования применительно к системе таможенного контроля.    

Большинство сегодня используемых критериев оценки эффективности системы таможенного контроля являются очень частными и не отражают сущность и цели таможенного контроля. Применяемая в современных условиях таможенного администрирования таможенными органами методология «Doing Business», которая характеризует деятельность таможенных органов, мало применима для анализа таможенного контроля. 

В передовой практике таможенного администрирования,  применяется разработанные Всемирной таможенной организацией (далее – ВТамО) показатели (индикаторы), характеризующие таможенный контроль, большая часть из которых не применяется для целей анализа эффективности таможенного контроля в Монголии, а также России. В этой связи представляется целесообразным использовать опыт ВТамО и международного таможенного сообщества для оценки контрольно-надзорной деятельности таможенных органов Монголии.

По нашему мнению, многие международные организации и международные финансовые учреждения активно способствуют упрощению таможенного контроля, торговли и транспортных перевозок, разрабатывают и публикуют стандарты и рекомендации относительно порядка пересечения границ. Но какие-либо конкретные руководства по оценке эффективности работы отсутствуют, хотя они могли бы принести пользу в плане согласования методик и продвижения практики сравнительной оценки.^[2] Таким образом, представляется необходимым заключение международного соглашения или конвенции, которые послужили бы основой для разработки унифицированной системы оценки деятельности таможенных органов. По мнению международных экспертов, логично было бы оформить такой документ в виде специального приложения к Международной конвенции ООН (Европейская экономическая комиссия ООН) о согласовании условий проведения контроля грузов на границах и к пересмотренной Международной конвенции ВТамО об упрощении и гармонизации таможенных процедур.

Согласно п. 31 ст. 4 ТК ТС таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств-членов Таможенного союза. По мнению А.А. Костина, под совокупностью осуществляемых таможенными органами мер  понимаются формы, методы и  способы проведения таможенного контроля, формирующие в комплексе само содержание таможенного контроля.^[3] По таможенным контролем также понимают – специализированную контрольно-надзорную деятельность таможенных органов в целях обеспечения соблюдения таможенного законо-дательства, а также совершенствования таможенного регулирования в целях реализации задач в области таможенного дела, повышения эффективности и оптимизации деятельности таможенных органов.^[4]  Однако на сегодняшний день отсутствует ясная правовая регламента-ция перечисленных дефиниций: в таможенном законодательстве отсутствуют ответы на вопросы о соотношении форм и методов таможенного контроля, форм таможенного контроля и способов его проведения. Отметим, что под формой таможенного контроля понимают деятельность должностного лица таможенного органа, включающая применение отдельных методов, средств и способов в целях проверки соблюдения субъектами ВЭД положений таможенного законодательства Таможенного союза.^[5] Метод таможенного контроля – совокупность приемов осуществления таможенного контроля.^[6] Это конкретный прием проверки законности совершения таможенных операций, обнаружения правонарушений и преступлений, способ познания изучаемых явлений.  

Основу и содержание формы таможенного контроля составляют конкретные способы организации и проведения контрольных действий. При этом, способы проведения таможенного контроля – система действий, применяемых таможенными органами для наиболее эффективной реализации избранной формы таможенного контроля.^[7] Фактически это все то, что не является формами таможенного контроля, но при этом призвано способствовать их применению и предназначено для целей проверки документов и сведений, товаров и транспортных средств, лиц, территорий и помещений.  Вместе с тем, на сегодняшний день некоторые исследователи ставят знак равенства между «таможенным контролем» и «таможенными операциями», под которыми понимают действия, совершаемые лицами и таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства.^[8] Более того, в отдельных трудах по теории управления таможенный контроль определяется как услуга, которую таможенные органы оказывают участникам внешнеэкономической деятельности.

Противоречивость такого подхода заключается в том, что властные, административно-правовые отношения между таможней и участником ВЭД, для которых характерен императивный метод управления, рассматриваются в системе  гражданско-правовых координат, где субъекты имеют равный гражданско-правовой статус. Благодаря такому подходу происходит подмена статуса таможни и участника ВЭД: таможенный орган и хозяйствующий субъект рассматриваются как равные субъекты, а проведение таможенного контроля – как некие действия таможни, проводимые в рамках гражданско-правового договора. По нашему мнению, это противоречит теории права, а также  теории управления в таможенном деле.

На наш взгляд, заслуживает внимание позиция Д.Н. Бахраха,  Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, которые отмечают, что государственное управление (в т.ч. управление в сфере таможенного дела – прим. автора) представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятель-ности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. По мнению указных авторов, государственное управление – это исполнительно-распорядительная деятельность по примене-нию законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов. Российские ученые отмечают, что
государственное управление осуществля-ется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов.^[9] Д.М. Овсянко, характеризуя административно-правовые отношения, к которым относятся отношения в сфере таможенного дела, подчеркивает, что одной из сторон (участников) административно-правовых отношений является орган исполнительной власти или его должностное лицо (таможен-ный орган – прим. автора), наделенные управленческими полномочиями государственно-властного характера. Этот орган принимает решение (издает предписание), исполнение которого обязательно для управляемой стороны (участник ВЭД – прим. автора), и может применить в отношении нее принуждение. При этом отмечается неравенство сторон.^[10] 

Для понимания выявленного нами противоречия в научных трудах по проблематике совершенствования таможенного контроля, сошлемся на  И.А. Зенина, указывающего, что гражданско-правовой метод характеризует юридическое равенство участников регулируемых отношений, автономия,   т. е. независимость воли каждого из них и их имущественная самостоятель-ность. Никто из участников гражданско-правовых отношений не находится в состоянии власти и подчинения, приказа и исполнения. Вследствие этого, по прямому указанию п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодатель-ство, по общему правилу, не применяется.^[11]

Обратим внимание, что предметом обязательств, как части граждан-ского права, являются, по общему правилу, имущественные отношения, связанные с передачей вещей, выполнением работ или оказанием разного рода услуг.^[12] Согласно действующему законодательству, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (п. 1 ст. 779 ГК РФ).

Однако таможня, осуществляя функции государственного управления, не берет на себя никаких обязательств по заданию участника ВЭД (так называемого заказчика – прим. автора) оказать услуги по осуществлению контрольных мероприятий).

Несмотря на строгое разделение в теории права административных (таможенных) и гражданских правоотношений, часть исследователей ошибочно рассматривают таможенный контроль как услугу, декларируя, таким образом, не подчинение, а равенство участников ВЭД с таможенными органами в рамках «гражданского договора», предлагая сетевые модели обслуживания. Иными словами, контрольно-надзорная деятельность таможни не является услугой. Напротив, это властная деятельность таможенного органа, направленная на обеспечение соблюдения законодательства. 

Нередко в научных исследованиях предложения по совершенствованию таможенного контроля подменяют совершенствованием таможенных операций, что на наш взгляд не одно и то же.

Следует добавить, что таможенный контроль – один из ключевых институтов таможенного дела. Таможенному контролю посвящен раздел III главы 15 ТК ТС. Как известно, таможенный контроль является одной из важнейших
функций таможенных органов. ТК ТС определяет таможенный контроль как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств – членов Таможенного союза.^[13] 

Для понимания правовой природы таможенного контроля необходимо его ясное определение, так как названный контроль является первоосновой и одним из важнейших институтов таможенного дела.^[14] Таможенный контроль – это один из инструментов таможенной политики, который одновременно является составной частью общей системы государственного контроля. Стратегия таможенного контроля формируется под воздействием государственной внешнеэкономической политики, направленной на выполнение международных обязательств страны и в то же время – на защиту национального суверенитета и экономической безопасности государства.^[15] Таможенный контроль носит системный характер и предполагает комплекс мероприятий, реализуемых таможенными органами в связи с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств в целях недопущения нарушения таможенных процедур, установлен-ных в области таможенного дела и таможенного законодательства в целом.   C помощью таможенного контроля как одного из видом государственного контроля устанавливается обязанность совершения определенных действий со стороны таможенных органов и лиц, перемещающих товары.^[16]

Административно-правовой метод регулирования общественных отношений в области таможенного дела предполагает применение правовых средств распорядительного характера, т.е. возложение юридической обязанности совершить определенный действия. Возникновение, развитие, прекращение таможенных правоотношений предопределяется правовым положением таможенных органов, которые наделяются юридически-властными полномочиями. Другая сторона таможенного правоотношения обязана подчиниться предписаниям, исходящих от таможенных органов при осуществлении ими таможенного контроля.^[17] В прошлом значительное внимание уделялось фактическому контролю за перемещением товаров, прежде всего в цепях сбора поступлений в бюджет, в результате чего каждая партия товаров должна была проходить досмотр, а поэтому таможенное оформление затягивалось на длительное время, что приводило к неоправданным материальным издержкам. В условиях расширения и увеличения объемов внешней торговли возникла необходимость разработать и принять сбалансированную стратегию регулирования деятельности таможенных органов посредством применения новых технологий таможен-ного оформления, новых подходов к осуществлению таможенного  контроля, отвечающих требованиям упрощения тамо­женных процедур и ускорения таможенных операций.^[18]

Эта работа проводится в соответствии с Киотской конвенцией.^[19] Согласно Конвенции одной из основных задач таможенных органов является созидание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенные
границы. Время, необходимое для таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств от момента предъявления таможенному органу до их выпуска, является критерием, по которому международное торго­вое сообщество оценивает эффективность деятельности таможенных органов. Большая продолжительность таможенного контроля признана международным торговым сообществом нетарифным барьером в торговле, что приводит к росту затрат участников ВЭД по доставке товаров к потребителям и увеличению их цены.

 Аналогичную позицию занимает К.А. Корняков. По его мнению, время, необходимое для таможенного контроля товаров и транспортных средств от момента прибытия товара до их выпуска в свободное обращение, все чаще является критерием, по которому международное торговое сообщество оценивает эффективность деятельности таможенных органов.^[20] Разработчики ТК ТС в полной мере учли международные правила и стандарты организации и проведения таможенного контроля:

– переход от исключительно таможенного контроля за передвижением к таможенному контролю, основанному преимущественно на аудите. Такой подход обеспечивает таможенному органу реальную возможность регулировать увеличивающийся объем международной торговли, обеспечит экономию ресурсов, а также более интенсивно содействовать торговле;

– приоритет управления рисками как неотъемлемой части таможенного контроля;

– проведение оценки осуществления таможенного контроля  с целью поддержания программы контроля на эффективном высоком и производительном уровне;

– осуществление совместных мероприятий таможенными органами;

– широкое использование таможенными органами информационных технологий.^[21]

Одной из основных задач при разработке Таможенного кодекса ТС – упрощение таможенных операций для участников внешнеторговой деятельности на единой таможенной территории при усилении таможенного контроля на таможенной границе Таможенного союза. Нельзя не согласиться с Н.Г. Липатовой, утверждающей,^[22] что одним из направлений достижения этой цели и реализации задачи является:

– применение предварительного информирования о перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза и внедрение программ выбо­рочного контроля;

– использование автоматизированных систем об­мена информацией между таможенными службами и с участниками внешнеторговой деятель-ности стран – участниц Таможенного союза;

 – обеспечение эффективной системы информа­ции о правовых нормах в сфере таможенного регулиро­вания для участников внешнеторговой деятельности;

– применение технологии риск-менеджмента (риски уплаты налогов и выборочный контроль);

– максимальное использование электронной пе­редачи данных о перемещении товаров через тамо­женную границу Таможенного союза;

– применение упрощенной системы обжалова­ния при осуществлении таможенных операций и про­цедур.

По мнению ученых, должное применение положений ТК ТС по проведению таможенного контроля на основе перечисленных подходов позволит должностным лицам таможенных органов на единой таможенной территории сосредоточить внимание на сферах повышенного риска; увеличить возможность выявления нарушений таможенных правил; оказывать содействие добросовестным участникам внешнеэкономической деятельности; способствовать ускорению международных товаропотоков.^[23]

Существует точка зрения, что эффективность и совершенствование таможенного контроля зависят от правильного выбора методов, форм, способов и видов таможенного контроля. Тем менее, на сегодняшний день отсутствует  методика, позволяющая определить это правильное сочетание применяемых мер таможенного контроля, т.е. способов, форм и методов.

Подводя итог вышесказанному, сформулируем следующие выводы.

Таможенный контроль как экономический инструмент таможенного администрирования и правовое явление в научной среде недостаточно изучен. Это обстоятельство нередко порождает произвольное толкование таможенного контроля, отличное от его нормативно-правового содержания. Существующие в научной среде положения о таможенном контроле, как услуге, оказываемой таможенными органами участникам ВЭД, и  предлагаемые на основе этого подхода модели массового обслуживания противоречат теории права и международному опыту.      

С учетом положений ТК ТС, с одной стороны, под таможенным контролем можно понимать отдельную группу таможенных операций, совершаемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. На теоретическом и законодательством уровне дифференциация и классификация таких операций не представлена. Однако такой подход не соответствует объективной действительности, поскольку таможенный контроль и таможенные операции – это разные правовые явления. Таможенный контроль и таможенные операции –  действия, которые совершаются таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Вместе с тем, в случае таможенного контроля – это контрольно-надзорная деятельность уполномо-ченного субъекта (таможенного органа), основанная на применении установленного законодательством сочетания методов, способов и форм контроля.  

На сегодняшний день актуальным вопросом остается развитие научно-методического аппарата совершенствования таможенного контроля и разработка актуальных показателей (индикаторов) таможенного контроля для целей применения в практике управления таможенным делом.

 

---