(Журнал Таможня № 3 (362), февраль 2015)
Вопрос сокращения времени совершения таможенных операций приобретает первостепенный характер для международной торговли и участников внешнеэкономической деятельности. Все чаще международное торговое сообщество обращает внимание на определяющую роль в 21 веке таможни в содействии торговли.
Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), понимая важность и необходимость совершенствования таможенного законодательства, старается внедрить в практику таможенного администрирования государств-членов Таможенного союза передовые международные стандарты.
Одним из таких наиболее актуальных и обсуждаемых стандартов является институт уполномоченного экономического оператора (УЭО).
О внедрении такого стандарта в Таможенном союзе (ТС) и планах ЕЭК по совершенствованию института УЭО мы попросили рассказать Директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК Дмитрия Некрасова.
1. Дмитрий Викторович, вопросы таможенного администрирования находятся в числе наиболее часто упоминаемых и критикуемых бизнес-сообществом в последнее время. Как Вы считаете это обусловлено наболевшими и нерешаемыми проблемами либо изменившимися факторами?
Любой процесс всегда находится в движении. Не является исключением и процесс совершенствования таможенного регулирования. Если взглянуть на динамику изменений таможенного законодательства за последние десять лет, то можно констатировать поступательное его развитие, выражающееся во внедрении передовых технологий.
Раньше электронное декларирование существовало в минимальных процентах, а сейчас, наоборот, письменное декларирование занимает незначительную долю.
Аналогичная ситуация складывается с автоматической регистрацией и автоматическим выпуском товаров. Пару лет назад даже разговоров о такой возможности не было, а теперь в России и Беларуси активно проводятся пилотные эксперименты и готовится почва для полномасштабного внедрения этих технологий путем разработки необходимой наднациональной нормативной базы. Не так давно принято Решение Коллегии ЕЭК от 2 июля
2014 г. № 98, которым определена правовая основа для внедрения технологии автоматической регистрации. В проекте Таможенного кодекса Евразийского экономического союза предусматриваются весьма прогрессивные нововведения.
До 2010 года в Беларуси, Казахстане и России внедрялись только отдельные элементы института УЭО, тогда как в целом он был реализован только с вступлением в силу ТК ТС.
Вместе с тем, современные объемы и темп роста международной торговли, все большая диверсификация компаний, отводят таможне главенствующую роль в развитии и упрощении внешних торговых отношений, что, естественно, требует ускорения во внедрении прогрессивных технологий.
Здесь, безусловно, многие оппоненты могут возразить: содействие торговле не есть единственная функция таможенных органов, в числе которых фискальная составляющая, обеспечение безопасности и много других функций.
Мы это прекрасно понимаем и согласны с этим. Скажем, в развитых странах вопросам безопасности уделяется первостепенное внимание, а фискальные вопросы тоже не обходятся стороной. Но при этом ими обеспечиваются надлежащие условия для содействия легальной международной торговле.
Основная цель в достижении сбалансированности всех функций, возложенных на таможенные органы, чтобы они не противопоставлялись друг другу, а находились в гармонии. Можно ведь обеспечить содействие добропорядочным и законопослушным предпринимателям, одновременно обрушив все имеющиеся ресурсы на злостных и потенциальных нарушителей.
Напомню, что в декабре предыдущего года на о. Бали (Индонезия) в ходе министерской конференции Всемирной торговой организации (ВТО) было принято Соглашение об упрощении процедур торговли (Trade Facilitation Agreement). Большая часть данного соглашения посвящена вопросам таможенного администрирования.
Другой показатель, отражающий усиливающуюся роль таможенных администраций в сфере упрощения международной торговле, это рейтинг Всемирного банка «Doing business» по показателю «Международная торговля», который включает такие данные, как количество и срок подготовки документов, необходимых для пропуска через таможенную границу, срок прохождения таможенных операций и т.д.
Таким образом, современные реалии требуют совершенствования таможенного администрирования, внедрения международных стандартов, в числе которых инструменты Всемирной таможенной организации (ВТамО), для качественного и эффективного выполнения таможенными органами всех своих функций в новых условиях.
2. Одним из таких стандартов является институт УЭО как программа содействия добропорядным участникам ВЭД. Какая роль отводится этой особой категории участников ВЭД в современной международной торговле?
Сегодня, когда мир столкнулся с серьезным ростом международных связей и увеличением объемов внешнеторгового оборота, прежние механизмы контроля оказываются неэффективными и могут негативно сказаться на развитии мировой экономики в целом и росте экономик отдельных стран в частности.
Вместе с тем, сохраняющиеся угрозы международного терроризма, контрабанды запрещенных товаров, недостоверного декларирования и т.д. требуют особой бдительности таможенных и иных правоохранительных органов.
Вышеупомянутые современные реалии в условиях ограниченности ресурсов таможенных органов требуют сосредоточения таможенного контроля на лицах с высокой степенью риска и перемещаемых ими товарах, обеспечивая комфортное перемещение товаров лицами с низким уровнем риска.
Последние инициативы, направленные на упрощение таможенных операций, связанные с внедрением технологии автоматической регистрации, выпуска и представления при декларировании только декларации на товары, ориентированы на законопослушных участников ВЭД.
И в данном случае УЭО призваны стать основной опорой таможенных органов по обеспечению соблюдения таможенного и иного законодательств и перенаправлению ограниченных ресурсов таможенных органов.
В международной практике институт УЭО – это наивысший уровень доверия таможенных органов к участникам ВЭД. Операторам предоставляются значительные преимущества и упрощения в обмен на обеспечение комплекса мер по финансовой устойчивости, безопасности и надежности.
Вопросу развития института УЭО в последнее время уделяется большое внимание международным торговым и таможенным сообществами. Все участники этого процесса сходятся во мнении относительно целесообразности внедрения такого института, придания ему импульса и всемерной поддержки.
Международные организации в своих документах акцентируют внимание на необходимости создания программ УЭО, стимулировании компаний к получению такого статуса и тем самым укреплению безопасности международной цепи поставок товаров.
Конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее – Киотская Конвенция), к положениям которой в разной степени присоединились все государства – члены ТС, предусмотрены специальные процедуры для уполномоченных лиц (переходный стандарт 3.32).
Признавая важность более тесного партнерства между таможенными администрациями и коммерческими организациями, в Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТамО включены подробные положения об условиях и требованиях к таможенным администрациям и УЭО.
Чуть ранее ВТамО выпустила руководство по применению УЭО, в введении которого отмечено, что «УЭО – модельная программа, которой многие таможенные администрации придерживаются как средства для защиты глобальной торговли, а также упрощения ее процедур, при этом предоставляя стимулы, от которых выигрывают и таможенные органы, и участники ВЭД, решившие работать в партнерстве».
Недавно принятое (в 2013 году) Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли также не обошло стороной вопрос УЭО. Соглашением предусмотрены определенные минимальные требования к упрощениям для УЭО и рекомендовано проведение переговоров о взаимном признании УЭО.
На различных международных конференциях все чаще поднимается вопрос развития программ УЭО и взаимного признания УЭО. В частности, в апреле текущего года в г. Мадрид ВТамО была организована очередная международная конференция по УЭО, где была отмечена возрастающая роль взаимодействия таможенных органов и участников ВЭД посредством развития института УЭО.
3. При этом многие отмечают, что у нас данный институт реализован в усеченном виде, что мешает его полноценному функционированию или делает его менее популярным у участников ВЭД?
Внедрение института УЭО является современным показателем развития таможенного администрирования в государствах. И если мы хотим двигаться в инновационном направлении, то должны развивать данный международный стандарт.
В системе таможенного законодательства ТС институт УЭО является относительно новым правовым явлением и инструментом таможенного регулирования.
Это не означает, что в государствах – членах ТС не применялись ранее упрощения для определенной положительно зарекомендовавшей себя категории участников ВЭД. В частности, в Республике Беларусь был развит институт добросовестных участников ВЭД, в Республике Казахстан – это лица, включенные в реестр лиц, отнесенных к категории минимального риска, и в Российской Федерации – лица, в отношении которых установлены специальные упрощенные процедуры таможенного оформления.
Старт внедрению института УЭО в государствах – членах ТС был дан в июле 2010 года. И это был серьезный шаг вперед.
Сегодня правовое регулирование института УЭО осуществляется на наднациональном и национальном уровнях.
На данный момент в ТК ТС вопросу УЭО посвящено 4 статьи (38 – 41). Фактически на уровне ТК ТС перечислены основные специальные упрощения, предоставляемые УЭО, и минимальные условия для предоставления такого статуса. Дополнительные преимущества для УЭО заложены в статье 217 ТК ТС. Содержание вышеуказанных статей ТК ТС и два решения Комиссии Таможенного союза (КТС) сегодня составляют наднациональную правовую базу функционирования института УЭО. При этом решения КТС являются рамочными и, как показывает правоприменительная практика и мониторинг их реализации, требуют корректировки.
Положения ТК ТС, принятые в соответствии с ними решения КТС и законодательства государств-членов, являются недостаточными и требуют совершенствования, в том числе с учетом уже накопленного практического опыта государств-членов ТС в данной области.
Сохранение действующей сложной конструкции системы правового регулирования института УЭО ведет к размыванию общего понимания реализации института УЭО в ТС, всех преимуществах УЭО и условий их получения.
При этом в ТК ТС заложены и скрытые ограничения в возможности использования данного статуса. Это и территориальное ограничение для УЭО (одним государством – членом ТС), и ограничение перечня лиц, которые вправе пользоваться специальными упрощениями (декларантами), и наличие перечня товаров, в отношении которых не могут использоваться специальные упрощения (невозможность применения специальных упрощений в отношении подакцизных и иных товаров, подлежащих маркировке).
Данные факторы в целом препятствуют полноценной деятельности УЭО и вовлечению в данную категорию большего количества участников ВЭД, что тормозит дальнейшее развитие данного направления.
4. Сейчас ЕЭК совместно с государствами-членами ТС проводится масштабная работа по подготовке проекта Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС). Применительно к данной работе, какие Вами предпринимаются инициативы, направленные на совершенствование института УЭО?
Мы постарались подойти к организации данного процесса комплексно и последовательно.
Предварительно ЕЭК была подробно проанализирована практика функционирования института УЭО в государствах-членах ТС. Проведен обзор международных стандартов и практики по данному вопросу. Помимо этого, в целях изучения мнения представителей бизнес-сообщества на сайте ЕЭК была размещена анкета, включающая в себя вопросы по совершенствованию института УЭО.
На основании результатов проведенного анализа ЕЭК подготовлены концептуальные подходы к совершенствованию института УЭО.
В целях выработки и согласования общих направлений совершенствования УЭО 24 апреля с.г. в г. Алматы (Республика Казахстан) проведено заседание Консультативного комитета по таможенному регулированию (далее – Комитет), посвящённое развитию института УЭО в ТС, на котором и были одобрены концептуальные подходы к совершенствованию института УЭО.
Данные подходы явились основой для подготовки проекта отдельной главы ТК ЕАЭС, посвященной УЭО (далее – глава по УЭО ТК ЕАЭС).
Для обеспечения системной работы по данной проблематике создана Рабочая группа по развитию института УЭО при Комитете (далее – Рабочая группа по УЭО), включающая представителей заинтересованных государственных органов Сторон и бизнес-сообщества, в том числе УЭО.
Главная цель вышеназванной Рабочей группы – развитие института УЭО, создание четкой правовой базы, отвечающим современным реалиям, требованиям и ожиданиям.
Одним из важнейших результатов ее работы за неполные полгода можно отметить разработанную и вошедшую в проект ТК ЕАЭС главу «Уполномоченный экономический оператор». Кроме того, мы приступили к обсуждению основных положений одного из планируемых проектов решений ЕЭК, касающегося определения критериев финансовой устойчивости лиц, претендующих на получение статуса УЭО.
5. А предприниматели давали оценку подготовленного Вами документа, так как он напрямую затрагивает их интересы и в первую очередь отразится на условиях ведения внешнеэкономической деятельности?
Мы изначально, исходя из рамочных стандартов безопасности ВТамО, руководства ВТамО по УЭО, постарались этот процесс сделать максимально открытым и гласным для участников ВЭД.
В Рабочую группу по УЭО включены представители бизнес-ассоциаций, консалтинговых компаний и участников внешнеэкономической деятельности, в том числе, УЭО трех стран. В частности, от российского бизнеса в данной работе участвуют представители РСПП, Деловой России, Консультативного совета по иностранным инвестициям, Ассоциации европейского бизнеса и т.д.
Предприниматели изначально включены в нормотворческую работу, что позволяет им не на завершающем этапе подключиться к работе по совершенствованию УЭО, а принимать в ней активное участие вместе с представителями ЕЭК и заинтересованных государственных органов сторон.
При этом следует отметить, проведенные заседания Рабочей группы показали, что интересы бизнеса и таможни не всегда совпадают, поэтому на данной переговорной площадке в рамках обсуждения вопросов, связанных с дальнейшим совершенствованием института УЭО, проходят бурные дискуссии, которые, надеемся, в конечном итоге приведут к взаимоприемлемым решениям.
Такая совместная деятельность позволяет соблюсти баланс интересов таможенных органов и бизнеса, что нивелирует последующие разногласия между ними.
Кроме того, мы стараемся периодически информировать общественность о нашей деятельности по данному вопросу на сайте ЕЭК, в том числе размещать различные опросы и анкеты, посредством которых мы получаем обратную связь и пожелания бизнеса. Как я уже сказал, такой опрос мы проводили, когда готовили общие подходы к совершенствованию института УЭО. А совсем недавно мы начали проводить анкетирование по тематике финансовой устойчивости организаций – новому направлению, призванному исключить необходимость предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов для финансово благополучных участников ВЭД, планирующих получение сертификатов 2 и 3 типов.
6. Вы создали своеобразную платформу на площадке ЕЭК для выработки конкретных решений, касающихся практической деятельности УЭО с 2015 года уже в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС)?
Да, важно сохранить постоянное взаимодействие всех сторон в этом вопросе. Тогда мы будем получать качественные результаты, выраженные в конкретных законодательных инициативах.
Важна обратная реакция в реализации планируемых изменений, их оценка, корректировка на основании полученных результатов принятых решений.
Рабочая группа по УЭО – это созданная на постоянной основе многосторонняя экспертная площадка для обсуждения вопросов текущего состояния и дальнейшего совершенствования института УЭО, включая подготовку проектов решений ЕЭК, разрабатываемых в развитие положений названной главы ТК ЕАЭС.
7. Охарактеризуйте в целом подготовленный проект главы по УЭО?
Проект главы по УЭО – это результат работы ЕЭК, таможенных служб, заинтересованных министерств и бизнеса государств-членов ТС. В его основу легли, прежде всего, накопленный в государствах-членах ТС практический опыт.
Созданная на площадке ЕЭК Рабочая группа по УЭО предоставила возможность взглянуть на проблему с различных сторон, поделиться опытом, выслушать различные точки зрения и выработать компромиссные предложения. В результате подготовленный проект главы по УЭО ориентирован на потребности как бизнеса, так и таможенных органов.
Хотя, как известно, любой компромисс – это плод взаимных уступок.
Участники ВЭД получат дополнительные упрощения, связанные с первоочередным порядком совершения таможенных операций, отнесением их к низкому уровню риска, непредоставлением обеспечения уплаты таможенных пошлин при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного транзита и дополнительной проверке, возможностью выпуска до подачи декларации на товары, применением уполномоченным экономическим оператором средств идентификации, используемых таможенными органами и др.
Предусматривается возможность применения специальных упрощений на всей таможенной территории ТС, о чем неоднократно говорили представители бизнеса.
Более того, закладывается возможность взаимного признания УЭО с другими странами, не являющимися членами ТС (ЕАЭС).
Еще одно заметное изменение, которое может стать фактором роста УЭО,– возможность получения статуса УЭО и применения упрощений всем лицам, задействованным в безопасной цепи поставок товаров – импортерам, экспортерам, перевозчикам, экспедиторам, складам временного хранения и иными заинтересованными лицами. Формально полный перечень лиц не упомянут в новой главе, но там и не прописана аналогичная действующей ТК ТС норма, ограничивающая возможность применения специальных упрощений только одной категорией лиц – декларантам.
Кроме того, мы сгруппировали упрощения по различным типам свидетельств (всего их будет 3 типа) и, соответственно, условия также разделены в зависимости от типа свидетельства. Такая конструкция дает юридическому лицу право выбора набора упрощений и возможность соизмерить затраты на соблюдений условий с выгодами от специальных упрощений, а также потребностями своей хозяйственной деятельности.
Для таможенных органов государств-членов ТС (ЕАЭС) с учетом взаимного признания УЭО в ТС (ЕАЭС) предусмотрены нормы по взаимодействию при администрировании деятельности УЭО, тем самым проводится полный анализ деятельности субъекта хозяйствования на всей таможенной территории ТС.
Таможенные органы за счет оптимизации условий присвоения статуса УЭО получат действительно надежных операторов, которые позволят снизить нагрузку на таможенные органы без потери в эффективности таможенного контроля. Это классический пример реализации положений Рамочных стандартов безопасности ВТамО, заключающийся во взаимодействии таможенных органов с законопослушным бизнесом.
Важно понимать, что присвоение статуса УЭО подразумевает не только получение определенных привилегий, но и требует от последнего серьезной ответственности, аккуратности, организованности, самоконтроля, что предотвращает и минимизирует риски несоблюдения таможенного законодательства. Для таможенных органов такое лицо не представляет опасности, а, наоборот, может рассматриваться своеобразным помощником.
Участникам ВЭД, изъявившим желание получить статус УЭО, предстоит выполнить ряд условий, в числе которых финансовая устойчивость, наличие надлежащей системы учета, выполнение требований по безопасности и надежности. Для удовлетворения таким условиям юридическому лицу необходимо провести комплекс мероприятий, позволяющих минимизировать риски каких-либо нарушений или просто несоответствий, даже непреднамеренных.
Поэтому таможенные органы, прежде всего, заинтересованы в развитии программ УЭО и вовлечении в эту категорию как можно большего количества участников ВЭД.
8. Кто, прежде всего, выиграет от таких новаций: таможенные органы или участники ВЭД?
Выиграют все.
Таможня получит законопослушного участника ВЭД, а бизнес – доверие таможни.
Для этого мы и привлекли к данной деятельности всех заинтересованных лиц. Мнения бизнеса и таможни по отдельным вопросам могут расходиться. Но это не говорит о различии в целях. Просто способы или инструменты достижения целей у них могут отличаться. Здесь важна дискуссия, так как в любом споре рождается истина.